Descentralizar o solo desconcentrar

La descentralización es un concepto que engloba muchos proyectos, expectativas, anhelos, así como descontentos y reclamos, de parte de las poblaciones que se encuentran en una posición de desventaja, respecto a un centro totalizador (en el caso peruano, la ciudad de Lima).

La descentralización obviamente es una reacción frente al centralismo, cuya característica básica, en el plano político, es la concentración del poder de decisión y de los recursos presupuestales. Sin embargo, el centralismo también se manifiesta en todas las otras esferas de la vida social. En el plano económico, por ejemplo, se expresa en la concentración aplastante en Lima del aparato productivo y comercial. En realidad, el centralismo es un fenómeno que desequilibra al país y subutiliza las capacidades locales, determinando el atraso de todas las regiones y localidades del interior.

Pero, el centralismo es una herencia colonial en todos los países latinoamericanos. Al surgir estos como estados independientes se hizo necesario diseñar adaptaciones en sus sistemas de gobierno, basados en una mejor administración de sus territorios, delegándose algunas funciones directas a provincias o estados alejados. Por su extensión, en el Brasil, Méjico y Argentina resultó más práctico propiciar modelos descentralistas, aunque se conservó un fuerte nivel de concentración en sus ciudades capitales.

En otros países, como el nuestro, los modelos de concentración de decisiones se acentuaron en el siglo XX. Pero, conforme el crecimiento demográfico, las vías de comunicación al interior y las migraciones fueron cambiando la configuración territorial y la correspondiente gobernabilidad, se tornó necesario tomar medidas para que el sistema de gobierno se man-tenga y no colapse. Se optó, entonces, por solucionar los problemas a través de mecanismos burocráticos e instituciones centralizadas, antes que delegar efectivamente responsa-bilidades y capacidades y sobre esta base promover el desarrollo de la periferia para que ésta de soporte al centro o capital.

El modelo centralista consi-dera que ejerce una mejor administración y gestión desde las capitales nacionales, que concentran los cuadros más capacitados, sin tener en cuenta que somos un país con una amplia diversidad de realidades. En este sentido, el centralismo crea una estructura jerárquica piramidal que en la práctica puede perjudicar la aplicación de cualquier buena intención traducida en política nacional. Y es que las políticas recogen sólo las perspectivas del centro y no llegan a considerar efectivamente las expectativas de las regiones. Sin embargo, lo repetimos, cuando este modelo centralista y capitalino llega a tener dificultades en la ejecución de sus políticas, programas y actividades, toman medidas para "cambiar sin que cambie nada": una de estas estrategias es el descentralizar "desde arriba".

La modalidad más empleada para tal propósito es la desconcentración de funciones del gobierno central; modalidad en la que la definición de políticas, controles y financiamiento se mantienen manejados por el centro, y las compe-tencias otorgadas a las regiones son siempre menores a las indispensables.

Las estrategias de descentralización-desconcentración se pueden traducir en políticas sectoriales, tal como lo anunció el gobierno de Fujimori en julio del ´99 en su mensaje por Fiestas Patrias. La descentralización de la salud y/o de la educación pueden resultar interesantes al oído, pero al analizar experiencias en Latinoamérica (países con tradición centralista) o al repasar los pocos casos aislados que se pueden exhibir en el Perú, encontramos que, dadas las caracte-rísticas del contexto político, poco es el poder que se plantea delegar o compartir.

Por ello podemos inferir que, en la intención gubernamental actual, sólo se tratará de delegar funciones adminis-trativas pero no capacidades de decisión sobre aspectos centrales (o, en todo caso, se preocuparán porque sólo queden en el papel). Por otro lado, también debemos ser conscientes que la mayoría de los gobiernos locales, tanto provinciales como distritales, no poseen experiencia sobre gestión educativa y de salud. Bajo el panorama actual, las municipalidades no podrían apropiarse de este proyecto, dadas las características y carencias de los gobiernos y espacios locales.

En una descentralización verdadera el centro cede parte de sus facultades a niveles de gobierno de escalas territoriales menores, recogiendo las opiniones y propuestas de las regiones para formular una política común; empieza, entonces, a existir respeto por la autonomía local, pero dentro de una política nacional. Los programas y acciones tienden a ser de amplio respaldo local o regional, bajo sistema de consultas y negociaciones en pro del desarrollo armónico del país, entendido como una sumatoria de distritos, provincias y regiones funcionales. Se potencian y rescatan las capacidades locales para hacerlas crecer, constituyéndose en un capital esencial para el desarrollo.

En esta perspectiva, un proceso de descentralización sin capacidades locales para recibir nuevas responsabilidades, significa todo un desafío que deberá tenerse en cuenta en el debate electoral. Las propuestas de descentralización pocas veces contemplan la necesidad de elevar la capacidad de gestión para asumir nuevas competencias, y esta cuestión es uno de los argumentos para que el centralismo se resista a transferir poder de decisión a los gobiernos locales.

Para que el estado centralista no colapse, éste debe desconcentrar sin descentralizar, pero lógicamente sin perspectiva de futuro nacional. Por esta razón la descentralización no debe entenderse como una concesión de Lima, sino que debe considerarse como una manifestación de la madurez de los elementos que construyen una región, desde las capacidades locales, traducidas en propuestas y planes susceptibles de ser adoptados y adaptados por los gobiernos regionales y locales.

Cualquier intento de sólo descon-centrar debe ser entendido como tal, para que no se confunda con descentralizar, trayendo con ello frustración y descon-tento. En este sentido debemos utilizar este primer ensayo sectorial de descon-centración (tanto en educación como en salud) para ponernos a prueba nosotros mismos acerca de la competencia que tenemos para construir desde abajo un proceso descentralizador, en el que deberán existir acuerdos con el centro para que éste delegue realmente poderde decisión (en el caso de la educación, por ejemplo, sobre contenidos curricu-lares y en general sobre aspectos referidos a mejorar la calidad de la educación).

En la ejecución de este proceso tendrán que efectuarse desembolsos que financien las nuevas actividades que asumirían las municipalidades, pero tan importante como ello, es obtener una pronta capacitación y calificación sobre la gestión integral de la educación a nivel local. Para las municipalidades resultaría igual de importante un manejo presu-puestal más flexible, pues así podrían comprometerse a destinar impuestos locales a la educación, promoviendo de esta manera la participación de la población a través de tributos en pro de la educación de sus hijos. Esto tendría la virtud de involucrar directamente a la población en la descentralización, lo cual resulta muy importante por cuanto un alto porcentaje de ella sigue creyendo que la descentralización es tan sólo un hecho político-administrativo que debe venir desde arriba, identificando en la práctica descentralización con desconcentración.

En resumen, como podemos ver una simple desconcentración administrativa en nuestro país podría significar una "ilusión" descentralista, y eso hay que evitarlo en la conciencia de las pobla-ciones del interior de la República. Una descentralización real debe implicar mucho más que la transferencia de sectores como la educación a escalas de administración local. Debe fortalecer a los gobiernos locales, los que lògicamente habrán de prepararse para asumir responsabilidades y obligaciones nuevas. Debe representar una creciente y activa participación de todos los actores de los procesos locales, en la búsqueda de consensos orientados al desarrollo regional, articulados a nivel del conjunto del país en una perspectiva de desarrollo nacional armónico y equilibrado.