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Formulación de Planes de Contingencia frente al Fenómeno El Niño (FEN)

Alberto Aquino

Proyecto “Recuperación y Prevención ante Catástrofes Naturales” CTAR Piura – GTZ (PAEN)

gtznino@mail.udep.edu.pe, aquino@mail.udep.edu.pe

1.    Introducción

La experiencia vivida en fenómenos El Niño anteriores demuestra que al no existir planes de contingencia a nivel de los diversos sectores, los impactos del Fenómeno El Niño han afectado fuertemente los bienes y servicios de las poblaciones de la región, muchas veces aún existiendo recursos para prevenir o mitigar tales efectos. Entre las principales causas que se evidencian para que esto suceda se pueden mencionar entre otras las siguientes: poca articulación entre los sectores y los gobiernos locales, poca integración entre el nivel local, distrital, provincial y regional, poca participación de los actores en cada una de las fases de mitigación, preparación y respuesta, poca claridad de roles a cumplir tanto por las instituciones y la población, etc.

El presente documento es una aporte para el análisis del sector agricultura y propone una metodología para formular planes de contingencia sectoriales frente al Fenómeno El Niño para el sector.

2.    Planificación y ciclo de desastres

El ciclo de desastres identifica las siguientes etapas: prevención, mitigación, preparación, alerta, evento, respuesta, rehabilitación y reconstrucción.

Para responder adecuadamente a los efectos del Fenómeno El Niño debe buscarse una eficiente gestión de riesgos, que significa un conjunto integrado e interrelacionado de cinco actividades fundamentales: a) Prevenir:  evitar la ocurrencia de riesgos, b) Mitigar: reducir el impacto de las amenazas existentes, c) Preparación: anticipar medidas para actuar antes de la ocurrencia de un evento, y considera la alerta temprana, que debe informar en forma oportuna y objetiva  la ocurrencia de un evento, d) Respuesta inmediata: disminuir daños después de ocurrido un evento, e) rehabilitación y reconstrucción: reducir vulnerabilidades y generar actividades en una perspectiva de permanencia en el tiempo. (Ver Figura 01).

Figura 01

Los planes de desarrollo estratégico deben incluir la prevención y deben tener clara la estrategia de reducción de riesgos.

En el plan de desarrollo lo que identificamos son posibles riesgos que pueden ocurrir cuando se está implementando el plan de desarrollo. En el plan de desarrollo no decimos qué hacemos cuando ese riesgos se activa o está a punto de activarse, en el plan de desarrollo sólo decimos que hacemos para prevenir que el riesgo no ocurra (prevenir es hacer acciones a largo plazo y prevenir es desarrollo). El documento donde decimos como actuar cuando se activa o esta a punto de activarse un escenario de riesgo es en el plan de contingencia. (Ver Figura 02).

Figura 02

La contingencia es la acción que se realiza cuando no ocurre lo planeado en el Plan de Desarrollo porque se activa un factor perturbador. El Plan de Contingencia debe ayudarnos a mejorar la capacidad de estar preparados ante la activación de escenarios no deseados en el desarrollo. Y la contingencia debe desarrollar actividades tanto de mitigación de preparación y de respuesta.

Recomendación: toda institución publica o privada debe tener un plan de desarrollo estratégico y debe tener como herramienta complementaria un plan de contingencia que ayude a gestionar la manera de actuar cuando se activan los escenarios de riesgos.

Podemos concluir que los comités de defensa civil del sector agricultura en épocas de “paz”[1] deben preocuparse que los criterios de prevención y reducción de riesgos aparezcan o se cumplan en los planes de desarrollo y su implementación. Asimismo en época de “paz” los comités de defensa civil deben preocuparse de diseñar planes de contingencia de manera participativa con los actores para cada uno de los posibles escenarios de riesgos identificados y que puedan permitir mitigar, preparar, responder y rehabilitar. Cuando ocurra la emergencia se active el Centro de Operaciones de Emergencia y se aplican las acciones de respuesta y rehabilitación que aparecen en el Plan de Contingencia.

3.    El Plan de Contingencia y su utilidad

Se denomina Plan de Contingencia frente al Fenómeno El Niño, al instrumento de análisis de los posibles impactos generados por el Fenómeno El Niño en el ámbito de influencia de un distrito, provincia, cuenca o región y en el que se proponen un conjunto de acciones de mitigación, preparación, respuesta y rehabilitación ante la posibilidad de dicha ocurrencia. Más que un documento, el Plan de Contingencia, es un instrumento de gestión pública vinculado directamente al Plan de Desarrollo.

El Plan de Contingencia frente al Fenómeno El Niño sirve para:

• Ubicar las zonas de riesgo que activa el Fenómeno El Niño.

• Analizar la magnitud y tiempo de ocurrencia de los riesgos asociados al Fenómeno El Niño

• Determinar las medidas de prevención que deben incorporarse al Plan de Desarrollo.

• Determinar medidas de mitigación para reducir los riesgos existentes en el espacio de planificación: distrito – provincia – región

• Analizar la capacidad de respuesta local: distrito - provincia - región

• Determinar las acciones de preparación y respuesta en caso de ocurrir el Fenómeno El Niño

• Diseñar un sistema de organización local para la preparación y respuesta de emergencia.

• Conocer la capacidad de respuesta de las instituciones distritales, provinciales y regionales.

• Diseñar una repuesta interinstitucional concertada: distrital - provincial – regional.

4.    Característica de los planes de contingencia para el sector agricultura

A continuación presentamos algunas características que deben tener los planes de contingencia del sector agricultura.

4.1. Estrategias para el proceso de formulación, elaboración, ejecución y actualización permanente: 

• Participativo; involucrando a las instituciones y a la población del ámbito, tanto en el acopio de información como en las propuestas.

• Interdisciplinario; participan especialistas de diversas disciplinas, los cuales en interacción permanente generan información, analizan y proponen.

• Interinstitucional; involucrando a todas las organizaciones de la población y a todas las instituciones gubernamentales y no gubernamentales del ámbito.

• Articulado; en términos territoriales, al encadenar respuestas y apoyos en diferentes niveles (localidad, distrito, provincia, departamento, país), y en términos sectoriales de administración pública nacional y regional.

4.2. Enfoques que debe abordar el Plan de Contingencia 

• Multiplicidad: el Fenómeno El Niño pueden ocasionar daños en diversos lugares y en diversos sectores

• Simultaneidad: los impactos generados por el Fenómeno El Niño pueden ocurrir al mismo tiempo en partes del sistema social-económico-productivo que tiene relación entre si

• Dispersión Geográfica: los impactos del Fenómeno El Niño pueden ocurrir en múltiples lugares y fuera y dentro del área de cobertura del sector

• Frecuencia: es posible que los impactos del Fenómeno El Niño ocurran en períodos de tiempo muy pequeños

• Efecto de Cascada: los impactos generados por el Fenómeno El Niño tienen causas que pueden activar otro tipo de impactos

• Impactos internas y externas: los impactos del Fenómeno El Niño no deben restringirse al especio del sector al cual está diseñándose el Plan de Contingencia

4.3. Condiciones mínimas para iniciar un proceso de formulación de plan de contingencia: 

• Identifique e involucre a las autoridades responsable en los planes de contingencia

• Desarrolle estructura de análisis de casos

• Implementación de talleres de casos

• Desarrolle planes de contingencia

• Desarrolle capacidad local para implementar planes de contingencia

• Actualice permanentemente los planes de contingencia

4.4. Proceso de manejo de riesgos asociados al Fenómeno El Niño

Los procesos de manejo de riesgos relacionados con el Fenómeno El Niño deben apoyarse y basarse en los conocimientos y manejo de los riesgos existentes en el ámbito del de planificación. El componente de planificación estratégica en los sectores debe ampliarse para incorporar el análisis de casos y planes de contingencia específicos para encarar el Fenómeno El Niño.

Para la implementación del plan de contingencia sectorial debemos implementar cuatro fases: planificación, análisis, preparación y desempeño (Ver Figura 03)

Figura 03

4.5. Período para la implementación de un Plan de Contingencia en Piura

La formulación de un Plan de Contingencia frente al Fenómeno el Niño demanda 5 pasos de aproximadamente 5 trimestres, para el caso del posible evento del 2003 debe haberse iniciado el proceso de planificación el último trimestre del 2001. Las actividades a desarrollar se muestran en la Figura 04.

Figura 04

4.6. Recomendaciones generales

• Un aspecto importante que usted debe encarar como profesional es que no existe “receta” para resolver el problema de mitigación y preparación ante desastres naturales.

• El conjunto de soluciones que usted desarrolle deberá estar hecho a la medida de la naturaleza, tamaño, servicios básicos, características geográficas y cultura organizacional de los actores del municipio.

• ¿Hay demasiado que hacer, pero muy poco tiempo disponible?

• La trampa de la planificación de contingencia es creer que todos los escenarios de riesgos los tenemos cubiertos.

• Los Planes de Contingencia deben apoyarse y basarse en los conocimientos y procesos de manejo de riesgos existentes en el municipio.

• El componente de planificación de los gobiernos locales debería ampliarse para incorporar los análisis de zonas críticas y planes de contingencia.

• La etapa de planificar la formulación del plan de contingencia define y prepara el esfuerzo para su elaboración y continuidad

5.    Riesgos asociados a la formulación e implementación de Planes de Contingencia

• No priorización de escenarios de riesgos, que dificulte identificar acciones estratégicas para evitar impactos catastróficos.

• Confusa cuantificación que dificulta la toma de decisiones adecuadas y oportunas. Debe cuantificarse, daños, inventario de recursos, inversiones, etc.

• Ser “bombero”, sólo preparar planes de emergencia para la respuesta nos hace realizar acciones muy operativas y no actuar como gerentes de las acciones de contingencia.

• Ser poco participativo, el proceso de construcción de un plan de contingencia sectorial debe comprometer a todos los actores en las diferentes fases de formulación e implementación de las acciones de contingencia. Si la formulación sólo la realiza un grupo de élite se magnifica este riesgo.

• No incorporar el plan sectorial al espacio local, sea distrital, provincial o regional, ello genera duplicidad de funciones y pérdida de sinergia en los esfuerzos por disminuir los impactos generados por el Fenómeno El Niño.

• Ignorancia de las autoridades que toman decisiones sobre la existencia de Planes de Contingencia y sobre el funcionamiento de los Comités de Defensa Civil generando desorden y caos en la respuesta a emergencia.

• Aprovechamiento político en la implementación de acciones de respuesta que convierte a las acciones de preparación y respuesta en un escenario de captura de votos y no en un escenario de proteger y disminuir las pérdidas de vidas humanas y materiales.

• La no priorización de inversiones para ejecutar el plan de contingencia porque esperan la declaratoria de emergencia para activar las acciones de preparación y respuesta.

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