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PESCA
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Regulacion
Estatal y Desarrollo Pesquero
El
tema de la regulación dentro de la economía nacional ha recobrado vigencia;
cada aumento en las tarifas de servicio público genera debates sobre las
facultades empresariales frente a las obligaciones estatales de protección a
los consumidores y los intereses nacionales (un ejemplo cercano ha sido la
modificación tarifaria del servicio telefónico).
Con el proyecto “Camisea” el gobierno ha reaccionado frente a las
presiones de una empresa importante para desarrollar un monopolio, a la larga
difícil de controlar y perjudicial a los intereses de la población.
La sociedad en general concide al Estado como el encargado de orientar
las actividades económicas hacia el desarrollo nacional.
La
postura liberal absoluta, donde el Estado es un promotor de la economía sin
intervención de ninguna especie, cada vez tiene menos adherentes.
No se plantea regresar al Estado interventor o Estado empresario; por el
contrario, se trata de generar un Estado Administrador de los intereses
nacionales y particulares de la población.
En esta dirección, el presente trabajo sustenta la participación activa
del Estado en el Desarrollo del Sector Pesquero y, en el camino, la solución de
los principales problemas en su dinámica.
Lo
fundamental en la economía de un país no es el funcionamiento libre del
mercado. Es necesario reconocer al
mercado como un buen asignador de recursos, quizá el mejor, la competencia
propicia la eficiencia y una mayor rentabilidad de los factores (capital y mano
de obra). Pero, este mundo de óptimos
económicos no aparece por arte de magia o por las propias fuerzas del mercado;
es necesario que existan lineamientos de política sectorial que orienten las
actividades hacia un crecimiento sostenido que beneficie a la población en su
conjunto.
La
actividad pesquera requiere la intervención del Estado, enfocado a la solución
de los problemas de sobre-explotación,
los elevados niveles de contaminación y las falsas señales del mercado para la
inversión (elevado nivel de capacidad ociosa instalada).
El objetivo de la intervención estatal debe de estar en conseguir un
desarrollo del Sector Pesquero: crecimiento y sostenibilidad.
Este
documento ha generado la presencia del Fenómeno de El Niño en un sector donde
las tasas de crecimiento, a nivel regional y nacional, han sido
significativamente positivas y elevadas durante los últimos años.
En una primera parte deslindamos dudas sobre lo que entendemos por
desarrollo del Sector Pesquero; a continuación se presentan los elementos que
determinan la sostenibilidad. La
tercera parte trata las repercusiones que tiene el sistema de propiedad común
de los recursos pesqueros sobre la dinámica del sector.
El
documento concluye planteando el tema de la regulación, en un intento por
presentar los lineamientos de política que existen, sus problemas y posibles
correcciones. A lo largo del documento hemos colocado noticias, de los periódicos,
que pueden graficar los puntos críticos de la Opinión Pública sobre el
sector, muchas veces contradictorias cuando lo que esta entre palabras son
fuertes intereses económicos y políticos.
Cómo
entender el “Desarrollo” en la actividad pesquera?
El
concepto de desarrollo en el Sector Pesquero, basado en la explotación de un
recurso natural renovable, contiene dos características: crecimiento económico
con eficiencia en el uso de los recursos y sostenibilidad de la actividad
pesquera.
El
crecimiento económico de la actividad comprende el proceso de extracción de
especies hidrológicas, procesamiento de las mismas estándares de calidad de
los productos finales, margen de beneficio, conocimientos adquiridos, etc.
La diversidad de especies explotadas y los volúmenes de captura
determinan la dinámica del sector, materia prima para el comercio y la
transformación. El mejoramiento de
los aparejos en la captura y el aumento de la calidad en la transformación
permiten mejores niveles de competitividad de los productos.
La acumulación de conocimientos, desde la formación de los trabajadores
hasta la eficiencia empresarial, propicia estrategias de comportamiento en el
sector con un considerable aumento de las utilidades.
Pero,
el crecimiento pesquero y el uso eficiente de los recursos en el corto plazo no
implica en sí mismo el desarrollo del sector (crecimiento no es igual a
desarrollo). Los recursos pesqueros son recursos renovables, la explotación
que se realiza en el presente no implica necesariamente una renuncia al consumo
futuro; siempre y cuando no se afecte su capacidad de reproducción.
En
la práctica, desde hace muchos años la pesca, y la explotación de recursos
naturales en general, ha estado lejos de representar una actividad económica
“racional”. El colapso de la década
del setenta demostró que los recursos pesqueros no son una fuente infinita de
riqueza, es necesario idear un sistema de explotación responsable
que dirija los recursos a sus mejores usos, con mejores tecnologías, que
permitan mayores ganancias por unidad explotada.
Existen
problemas de sostenibilidad (conservación) y eficiencia económica
(sobre-inversión). Incluso los
“ciclos”, propios de la pesquería por las características biológicas de
los recursos y las condiciones climáticas, se han agudizado; los recursos
pesqueros cada vez son más frágiles, a causa de la presión que se ejerce
sobre ellos (sobre explotación y contaminación).
La
evolución del sector no ha estado acompañada de un desarrollo institucional
que permita una explotación racional y eficiente de este recurso natural
renovable. Detrás del
extraordinario momento que atraviesa el Sector Pesquero, se trasluce un panorama
incierto en el largo plazo. Las
evidencias de sobre explotación en las pesquerías más importantes (anchoveta,
sardina y merluza) y la sobrecapitalización del sector representan problemas de
gestión, más que a nivel de
empresas en el ámbito de política estatal.
En
Piura, la industria pesquera ha alcanzado niveles de actividad sin precedentes;
se han implementado modernas plantas de congelado, enlatado y harineras,
operan modernas embarcaciones de captura de gran capacidad (barcos factoría
entre ellas) y se han reflotado las antiguas plantas industriales.
Este ritmo de actividad, acelerado desde inicios de la década de los
noventa, no se ha detenido ni con la percepción de graves problemas de
contaminación y sostenibilidad de los recursos, ni con la presencia del Fenómeno
El Niño.
La
paradoja de un sector que crece aceleradamente en un marco de supuesta
inestabilidad, requiere de un análisis minucioso de las condiciones de
sostenibilidad y sus determinaciones a futuro; sobre todo, porque implica una
considerable cantidad de puestos de trabajo y, presumimos, una importante renta
económica frente a los niveles de inversión y los flujos de capital.
Sostenibilidad
y desarrollo de la actividad pesquera
El
término sostenibilidad, con relación al desarrollo, tiene implícitas dos
características: la primera es una idea de estabilidad que implica eliminar las
variaciones bruscas en el tiempo y, la segunda, de mejoras constantes.
La sostenibilidad implica la promoción de un desarrollo estable, de
constantes y crecientes mejoras en el bienestar de la población en general.
En
el Sector Pesquero la sostenibilidad se basa en la promoción de un desarrollo
sustentable, irreversible en el tiempo. El
objetivo es mantener el uso productivo de los recursos pesqueros y la integridad
en su base (su capacidad de producción); es necesario considerar los beneficios
de corto y mediano plazo y, también, los beneficios (incluso derechos) de las
generaciones futuras sobre los recursos y el medio ambiente.
En la práctica, este objetivo implica la determinación de restricciones
físicas y de otra índole al uso productivo de las especies hidrobiológicas.
Una
explotación “racional” de los recursos pesqueros implica necesariamente límites,
que protegen la capacidad de
reproducción de las especies; se busca la explotación de los recursos, en el
tiempo, no reduzca su stock físico.
El
desarrollo sostenible del Sector
Pesquero contiene tres dimensiones, complementarias
que antagónicas [Garrido Lecca (1994) y Dixon y Fallon (1991)]: para un recurso
individual, asociado a un ecosistema; para un grupo de recursos y; como concepto
socio-físico-económico.
Las
condiciones de sostenibilidad del Sector Pesquero se resaltan dentro de la Ley
General de Pesca:
“Artículo
1º.- La presente ley tiene por
objeto normar la actividad pesquera con el fin de promover su desarrollo
sostenido como fuente de alimentación, empleo e ingresos y de asegurar un
aprovechamiento responsable de los recursos hidrobiológicos, optimizando los
beneficios económicos, en armonía con la preservación del medio ambiente y la
conservación de la biodiversidad” (D.L. 25977 Ley General de Pesca 22 de
diciembre 1992).
La
sostenibilidad entendida para un recurso individual se orienta a plantear
restricciones cuantitativas a la explotación del recurso o captura de la
especie, el objetivo es proteger la capacidad de reproducción de dicha especie.
Nuestra política pesquera, dirigida
por el Estado, mantiene está línea; el Ministerio de Pesquería se
encarga de imponer restricciones a la captura de las especies más explotadas
(cuotas, vedas, licencias de pesca, etc).
Un
paso más adelante, en la definición de la sostenibilidad del sector, es ubicar
a las especies dentro de un sistema o ecosistema.
Los recursos naturales, en particular los marinos, no se mantienen
aislados; la sostenibilidad, entendida como la capacidad de las especies de
sobrevivir y reproducirse en el tiempo, depende directamente de las condiciones
del medio ambiente, desde los niveles de contaminación hasta la presencia de
alimentos y depredadores. Esta
manera de percibir la sostenibilidad es más ambiciosa, se toma en cuenta la
cadena biológica más que la especie específica, permitiendo un control sobre
el ecosistema en su conjunto.
Como
concepto socio-físico-económico (integrado y global) la importancia de la
sostenibilidad en la pesquería atraviesa a las especies, su equilibrio
biológico en el ecosistema y las implicancias socio-económicas de la
actividad. El Sector Pesquero se
basa en la explotación de especies marinas, alrededor de la extracción se
desarrollan actividades de comercialización y transformación que implican en
conjunto puestos de trabajo, inversiones, flujos de capital, etc.
La
disponibilidad de recursos pesqueros y la modalidad como se desarrolla la
actividad tiene efecto directo sobre la masa laboral del Sector Pesquero y el
capital invertido en dicha actividad. Una
política estatal, enfocada directamente a plantear restricciones, tiene efecto
sobre el empleo y el nivel de capital invertido o por invertir; es necesario que
la sostenibilidad de la actividad pesquera se enfoque desde los requerimientos
biológicos y sus implicancias económicas y sociales.
Económicamente,
el problema para el sector está en que el mercado no es capaz de promover la
eficiencia desde la simple competencia; incentiva la sobre-explotación y
amenaza con agotar los recursos, poniendo en riesgo el futuro del sector en general y los
beneficios derivados del mismo. Sólo
se considera en el valor de los recursos el costo de extracción, dejando dos
puntos: por un lado el costo de oportunidad del recurso (el valor de los peces
en el agua no es cero); y en segundo lugar, el valor del recurso en el futuro y
su capacidad de “regeneración”.
Además.
Existe sobre-inversión en el sector que se traduce en capacidad instalada
ociosa durante largos periodos de tiempo (capital que puede ser productivo en
otros sectores de la economía). Socialmente
los problemas del sector pesquero abarcan desde las condiciones de empleo, hasta
la redistribución de las rentas de un recurso de propiedad común y los niveles
de contaminación al medio ambiente.
Nuestra
pesquería es de libre acceso, con restricciones cuantitativas (vedas y cuotas
globales) y en el incremento de la flota (para las especies más explotadas).
Estos remaches en la política sectorial no eliminan la tendencia del las
pesquerías a la autodestrucción de la fuente de riqueza, el Sector Pesquero
está enfocado, sobre todo, a tres o cuatro especies que muestran evidencias de
sobre-explotación.
Los
criterios de explotación de un recurso natural deben de tomar
en cuenta sus efectos en el largo plazo.
Es indispensable debatir en torno al manejo de las políticas públicas
en el Sector Pesquero y plantear los problemas socio-económicos derivados de la
explotación de recursos renovables de propiedad común y libre acceso.
El
sistema de propiedad de los recursos pesqueros y sus repercusiones
Hemos
partido de la premisa de que el mercado es el mejor regulador, siempre que
funciona en la dirección correcta; es decir, cuando mediante la competencia es
capaz de orientar la asignación de los recursos escasos de la economía hasta
conseguir un equilibrio de “eficiencia”.
El
caso es que el mercado se equilibrará y funcionará “perfectamente” sólo
donde los derechos de propiedad estén claramente definidos; es decir, existe
información perfecta (completa y para todos), no existen costos de
transacción y todos los beneficios
marginales de una actividad asumen los costos marginales que genera.
La mayor parte de las actividades un ideal de “perfección” por
competencia en el mercado.
Los
recursos pesqueros son de propiedad común, todos somos propietarios y a la vez
ninguno es propietario (no existen derechos exclusivos).
El sistema de propiedad común determina que los mercados no se
equilibren, generando lo que económicamente se denominan “fallas del
mercado”.
En
la práctica este sistema de propiedad funciona como que los recursos hidrobiológicos
en el mar no tienen valor, sólo lo adquieren al momento de ser capturados.
Los derechos comunes, que tenemos todos los peruanos sobre los recursos
pesqueros, son traspasados como propiedad individual al pescador en el momento
de la captura. Los agentes económicos
que explotan el recurso se apropian de los beneficios sin asumir la totalidad de
los costos, generando externalidades negativas.
Para
los pescadores el valor del recurso debe integrar su costo de producción que es
igual al costo de extracción. Mientras
que para la sociedad el valor de dicho recurso integra el costo de extracción,
el costo de oportunidad de dicho recurso para otro pescador (esa misma especie
no puede ser capturada por otro), el costo de no contar con dicho recurso en su
medio y sus repercusiones sobre la disponibilidad futura, entre otros[1]
.
En
el origen del problema está la definición de los derechos de propiedad sobre
los recursos pesqueros, que se distribuyen entre todos los peruanos.
Artículo
2º.-
Son patrimonio de la Nación los recursos hidrobiológicos contenidos
en las aguas jurisdiccionales del Perú. En
consecuencia, corresponde al Estado regular el manejo integral y la explotación
racional de dichos recursos, considerando que la actividad pesquera es de interés
nacional. (D.L. 25977 Ley General de Pesca 22 de diciembre 1992).
Otro
problema del sistema de propiedad común que requiere la intervención estatal,
es que los que participan no tienen incentivos para cuidar los recursos, los
pescadores no limitan su esfuerzo de explotación porque lo que dejan de pescar
lo pesca otro; además, nadie puede
asegurarle al pescador que se impone restricciones a la captura en el presente,
que el recurso guardado o conservado estará disponible en el futuro a su
exclusividad.
El
problema de la contaminación es similar, los agentes perciben que su
responsabilidad es mínima frente al total y no tiene incentivos directos para
disminuirla. Una planta que
contamina no percibe el perjuicio que genera directamente sobre su beneficio (es
muy poco lo que la afecta); mientras que el agregado de contaminación de todas
las plantas se hace significativo para el conjunto.
Cada planta o empresa es consciente de los problemas de contaminación
para el sector, pero no tienen incentivos de disminuir la contaminación que
generan si es que los vecinos no lo hacen.
En
un marco de propiedad común los agentes que pueden intervenir sólo se limitan
por las restricciones en la regulación que aparece generalmente cuando existen
evidencias de sobre explotación y sobre inversión.
La pesca es una actividad estacional, la presencia de diferentes agentes
con exceso de capacidad genera preocupantes niveles de capital ocioso para
captura y procesamiento. Los
problemas originados en el sector dentro de un sistema de propiedad común
tienen que ser corregidos por la intervención estatal (regulación), el
objetivo es hacer sostenible y eficiente la actividad pesquera desde el punto de
vista social, biológico y económico.
Regulación
de la actividad pesquera
La
regulación pesquera tiene dos objetivos, uno biológico o conservacionista y
otro económico. El primero busca
mantener una explotación equilibrada de los recursos pesqueros, que permita
controlar los riegos de una sobre explotación y los problemas de contaminación.
El segundo objetivo, dirigido a solucionar las fallas de mercado que
generan ineficiencias en la asignación de los recursos, especialmente sobre la
inversión.
Pero,
la implementación de una política de regulación genera costos, entre los
agentes privados por la determinación de reglas externas y de parte del agente
regulador por los costos en los que incurre para controlar que se cumpla la
norma. Un axioma a tomar en cuenta
es que el costo de la regulación no debe de exceder el beneficio que se
consigue con su aplicación.
El
marco regulatorio actual del sector pesquero está dirigido a cumplir metas de
control biológico reduciendo la explotación de los recursos hidrobiológicos.
Las medidas comúnmente aplicadas son: las vedas, las cuotas permisibles,
limitaciones al tamaño mínimo, control de artes y sistemas de pesca, etc.
El objetivo de este ordenamiento es la preservación de las especies más
explotadas, restringiendo la presión sobre su biomasa en etapas críticas.
Las
cuotas determinan límites al volumen total que puede ser captura.
Dentro del año biológico se realiza un estudio de la biomasa que
determina el volumen que puede capturarse, en proporción a la presencia total y
su capacidad de reproducción. El
objetivo de este instrumento es proteger a las especies, de manera que su
explotación en el presente no ponga en riesgo su disponibilidad futura.
Como
se observa en el cuadro han existido serios problemas de cumplimiento de esta
medida; y parece poco racional que durante el 92 y 93, que se inicio el
crecimiento acelerado del sector moderno no se definieran cuotas globales de
captura. Un problema adicional a
esta medida reguladora es que produce incentivos a los agentes para acelerar el
proceso de captura (asociado directamente con la transformación); los agentes
del sector en este marco buscarán capturar la mayor parte posible dela cuota
total, agudizando los problemas de sobre inversión y de capital ocioso (aumenta
el capital individual y se reduce el tiempo de trabajo efectivo).
En
el reciente caso de la merluza (1997) con la determinación de una cuota los
empresarios modificaron su estrategia. El
anuncio generó un aumento significativo de las salidas de pescas de las
embarcaciones (incremento del esfuerzo) que se detuvo, esta vez, por la escasez
fruto de la presencia de El Niño. Para abril de dicho año, con una cuota anual
de 150 mil toneladas, el desembarque acumulado alcanzó 60 mil toneladas, es
decir, 40% de la cuota en tres meses.
Las
vedas buscan proteger a las especies en etapas críticas, ya sea durante el
proceso reproductivo o por la presencia significativa de ejemplares muy jóvenes.
La ventaja de estas medidas en el mediano
y largo plazo sobre el objetivo biológico es incuestionable; su dificultad
(además de los problemas de control) está asociado a que no toma en cuenta los
problemas económicos.
En
1966 se decreta la primera restricción a la captura, se coloca una veda de tres
meses para anchoveta. La respuesta
de los empresarios fue invertir en la capacidad de extracción (lanchas y días
de pesca) y de procesamiento (relacionado directamente a la disponibilidad), el
objetivo es apropiarse de la mayor parte de la cantidad de recurso disponible. Para 1971 la capacidad de procesamiento llegó a 30 millones
de Toneladas (cerca de 50% más que en 1966).
El
Estado, con las medidas que impone (que se pueden a ampliar al sistema de
aparejos o tamaño mínimo de las especies) puede ser capaz de plantearse metas
biológica, que permitan la conservación de la Biomasa en el tiempo1.
Sin embargo, estos mismos mecanismos generan desviaciones o ineficiencias desde
el punto de vista económico.
Este
sistema de regulación combate la sobre explotación sacrificando la eficiencia
económica. Propicia la sobre inversión en el sector,
aumentando los costos medios de extracción y procesamientos de los
recursos; con los consiguientes problemas sociales en el empleo.
La
solución del problema de eficiencia tendrá que pasar por la implementación de
un nuevo ordenamiento, que no solo tenga en cuenta el objetivo biológico.
En un contexto de libre acceso como él nuestro existen incentivos para
capturar la mayor cantidad posible de recursos en el menor tiempo. El origen
económico del problema es que donde los costos marginales se igualan al ingreso
marginal (óptimo económico) existe una renta, los agentes aumentan su nivel de
actividad hasta igualar el ingreso marginal con el costo medio. El problema es que si un solo empresario fuera dueño de
todos los recursos requeriría menos capital para producir lo mismo, mediante la
competencia libre lo que estamos generando es eliminar ganancias que genera la
explotación de un recurso natural (capital natural).
Un
moderno sistema de control es el establecimiento de cuotas individuales de
captura. Mediante este mecanismo se
asignan derechos a los agentes económicos sobre una proporción de los recursos
disponibles para la explotación; el objetivo es que la competencia se determine
por la eficiencia en un mercado de derechos y no a costa de los beneficios que
permite la explotación de un recurso natural.
Es
un sistema recomendable teóricamente, y aplicado ya en muchos países2,
busca reducir el esfuerzo pesquero modificando el sistema de propiedad.
El mecanismo funciona3 a partir de la determinación de
derechos de un pescador sobre una proporción de la cuota de captura establecida
en un periodo de tiempo, en base a derechos históricos.
El
sistema de asignación de derechos individuales permite a los agentes una
racionalidad de explotación de mediano y largo plazo; acompañado de
instrumentos globales también permite conseguir el objetivo biológico de
conservación de las especies. Además,
si se aplican mecanismos de concesión se puede permitir niveles de control del
Estado sobre la dirección del sector
en el largo plazo (a la vez incentiva a los agentes a respetar las normas por la
posibilidad de perder la concesión). Esta
identificación y control puede ser orientados a solucionar los graves problemas
de contaminación.
Todas
las posibilidades de un nuevo ordenamiento del sector, que propicie su
desarrollo, dependerá de la intención política y empresarial de crear
instituciones administrativas y de investigación biológica sólidas.
El sector pesquero requiere de un aparato institucional que ordene el
sector, capaz de implementar medidas, y hacerlas cumplir.
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