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Descentralización
y Democracia
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El Pueblo Opina
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Descentralización
en el imaginario nacional
El período que va de 1996 a
1999 fue, en términos generales, el de mayor consolidación del centralismo político.
El uso de los recursos por el Ministerio de la Presidencia para la realización
de obras públicas y, sobre todo, el reforzamiento de la figura del Presidente
de la República en las zonas de desastre ocasionados por el Fenómeno El Niño,
ayudó considerable-mente a consolidar esta imagen. La noticia de los daños
producidos por la furia de los desbordes de los ríos o de las precipitaciones
fueron sistemáticamente asociadas con la presencia del Presidente de la República,
al punto que él dirigía las máquinas, supervisaba obras, determinaba las
acciones a seguir, teniendo como acompañantes a las autoridades locales y
colocando al pueblo damnificado como sujeto pasivo de la reconstrucción.
A pesar que en 1995 debió
iniciarse la regionalización con la conformación de regiones y la constitución
de los gobiernos regionales, esta exigencia constitucional no aparecía como tal
para la población. El recuerdo de la experiencia de la regionalización, en
realidad, no era grata y por tanto no se valoraba su importancia como parte del
proceso de reforma del Estado.
En realidad, de la anterior
experiencia de los gobiernos regionales queda poco o casi nada. Se mantuvo la
figura de presidente de la región, nombrado por el Ejecutivo, pero de manera
transitoria y con funciones recortadas. Ya el presidente de la región (Consejo
Transitorio de Administración Regional) no representa la voluntad de las mayorías
ciudadanas, sino que en tanto funcionario público intenta convertirse en el
representante del Estado en la región. Esta figura se reforzó luego cuando se
promulgó la Ley Marco de Descentralización.
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Encuestas Nacionales.
Con el objetivo de
estudiar las percepciones de la población sobre la descentralización,
su situación económica y valoración de la democracia, el Grupo
Propuesta Ciudadana encargó a IMASEN la realización de tres encuestas
de opinión a nivel nacional: la primera en junio de 1996, la segunda en
octubre de 1998 y la última en diciembre de 1999.
Las dos primeras se
organizaron sólo en seis ciudades (Piura, Iquitos, Huancayo, Cusco,
Arequipa y Lima Metropolitana), mientras que la tercera encuesta se
realizó a nivel nacional, en los ámbitos urbanos y rurales.
Se clasificó al
encuestado por estrato socio económico (alto, medio y bajo),
procedencia rural y urbana, grupo etáreo y sexo. En la tercera, además,
se estableció un porcentaje por regiones: norte (costa_sierra), centro
(costa_sierra), sur (costa_sierra) oriente (selva) y Lima Metropolitana.
En la medida que las
tres encuestas tratan sobre el mismo tema, podemos llegar a tendencias
en las percepciones políticas de la población.
Los resultados que aquí
mostramos han sido trabajados a manera de hipótesis con el fin de
incentivar el diálogo con instituciones y organizaciones sociales de
desarrollo
|
El radical desmontaje que se
hizo de la experiencia de la regionalización y la crisis de los actores políticos
regionales, probablemente, reforzó la imagen de que ésta era una experiencia
negativa y por tanto fue debilitándose en el imaginario de la población la
idea de que la regionalización constituye un proceso político de reforma del
Estado y de que a través de ella se puede abrir posibilidades para el
desarrollo de sus pueblos.
Se reforzó, por el contrario,
la idea que desde el poder central y con la presencia del Presidente de la República
en su caserío, distrito o ciudad, se puede acceder a obras y presupuestos. No
importa que con esto se reafirme el centralismo. Tampoco se comprende que con
ello sus gobiernos locales, sus trabajos comunales y su participación en el
desarrollo de sus pueblos se subordinan a la iniciativa o voluntad que tendría
el Presidente de la República o el Ministerio de la Presidencia a través de
sus aparatos de apoyo social.
Esto es lo que se refleja en
las tres encuestas mencionadas. En la de 1996 no se llegó a considerar que el
centralismo era un problema a resolver y, a pesar de que en la encuesta de 1998
la descentralización fue adquiriendo un mayor interés entre los encuestados,
sin embargo, un año después, en la tercera encuesta (Cuadro 1), se
observó que para los encuestados el centralismo en realidad no era considerado
como problema. Para ellos los problemas mayores que el gobierno debía resolver
eran: el desempleo, la crisis económica, la delincuencia, la pobreza, el
desarrollo de la agricultura y el apoyo a la educación. La descentralización
era considerada como un sexto problema; en todo caso no era una acción
prioritaria del gobierno el descentralizar el país.
- CUADRO Nº1
- ¿Qué grado de importancia cree que
debe darle un nuevo gobierno a descentralizar el país?
-
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ENCUESTA
1999
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TOTAL |
REGION |
| NACIONAL |
NORTE |
| Primero |
6.5 |
7.5 |
| Segundo |
16.6 |
17.1 |
| Tercero |
11.7 |
14.0 |
| Cuarto |
12.1 |
10.8 |
| Quinto |
13.8 |
11.5 |
| Sexto |
20.3 |
19.4 |
| Séptimo |
14.8 |
15.6 |
| No
responde |
4.2 |
4.2 |
| TOTAL |
100.0 |
|
| BASE:
Total de entrevistas |
1635 |
480 |
| PROMEDIO |
4.4 |
4.3 |
-
¿Tiene esto que ver con la
acción consciente que realizó el gobierno de deslegitimar toda opción
descentralista en el país? Probablemente sí. Recordemos que toda referencia a
la experiencia anterior de los gobiernos regionales fue sistemáticamente
satanizada. Pero, en cambio se trabajaron imágenes y visiones diferentes de lo
que debía ser la regionalización.
No es que la población acepte
el centralismo. Lo que pasa es que la asociación de la imagen de la presencia
del Presidente de la República con la ejecución de obras por el gobierno
central en las provincias fortalece la creencia de que ese tipo de centralismo
es positivo, que trae beneficio a los pueblos del interior; que con la presencia
presidencial directa las cosas pueden marchar mejor, tal como lo podemos
apreciar en el Cuadro 2.
- CUADRO 2
- ¿En su opinión, basta que un gobierno
se preocupe por invertir principalmente
- en los pueblos y departamentos del
interior para que pueda decir que es un gobierno descentralista?
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Total
Nacional |
Región
Norte |
| Sí |
55.5 |
51.9 |
| No |
25.8 |
21.3 |
| No
responde |
18.7 |
26.9 |
| TOTAL |
100.0 |
|
| BASE:
Total de entrevistas |
1635 |
480 |
Sin embargo, esto no significa
la aceptación del centralismo. Basta ver el alto porcentaje de encuestados que
respondieron con un sí o con un no. El hecho de que en el norte cerca del 27%
no tenga una respuesta categórica a la pregunta anterior puede ser interpretado
como indecisión, o falta de criterios suficientes como para formarse una idea
definitiva sobre el tema.
Pero, en lo que sí no parece
haber duda es en que la mayor parte de los encuestados se mostraban favorables
con la descentralización (Cuadro 3), y que los que estaban en desacuerdo
disminuyeron en el período 1996-99. Tampoco hay duda respecto a que la
centralización es un problema a resolver y la descentralización debe ser
considerada como una acción importante para el desarrollo de sus pueblos. Más
aún, para la población, la percepción del centralismo como problema que
impide desarrollar a los pueblos ha ido paulatinamente cambiando.
- CUADRO 3
- ¿Cómo se definiría usted mismo: como
alguien que está totalmente de acuerdo con la descentralización,
- que está parcialmente de acuerdo con
ella, que está en desacuerdo o que es indiferente a este tema?
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Encuesta
1999 |
Encuesta
1996 |
| Total
Nacional |
Región
Norte |
Departamento
Piura |
| Totalmente
de acuerdo |
60.3 |
54.6 |
60.8 |
| Parcialmente
de acuerdo |
23.6 |
22.9 |
18.3 |
| En
desacuerdo |
1.7 |
2.5 |
8.8 |
| Indiferente |
4.7 |
4.8 |
5.3 |
| No
responde |
9.7 |
15.2 |
6.8 |
| TOTAL |
100.0 |
100.0 |
100.0 |
| BASE:
Total de entrevistas |
1635 |
480 |
398 |
De 1996 a 1999 se produjeron
importantes cambios en la percepción de este problema. Mientras que, en 1996,
la encuesta en Piura mostró que sólo el 3.5% de los encuestados consideraban
el centralismo como principal dificultad para el desarrollo de los pueblos; en
la encuesta de 1999, esta percepción en la región norte subió al 15.6%. En la
tabla general de las dificultades para el desarrollo de los pueblos, el
centralismo pasó a ser considerado en segundo lugar en importancia (Cuadro
4). Incluso, en el norte el centralismo pasó a tener el mismo nivel de
importancia que el desempleo.
- CUADRO 4
- ¿Cuál cree que es la principal
dificultad para el desarrollo de los pueblos?
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|
Encuesta
1999 |
Encuesta
1996 |
| Total
Nacional |
Total
Norte |
Departamento
Piura |
| Falta
de empleo |
17.2 |
15.0 |
24.5 |
| El
centralismo |
14.4 |
15.6 |
3.5 |
| Falta
de medios de comunicación carreteras |
7.2 |
7.5 |
2.7 |
| La
mala situación económica |
6.9 |
5.8 |
2.7 |
| Falta
de inversión |
5.9 |
5.6 |
5.6 |
| Falta
de apoyo a las municipalidades |
4.3 |
4.8 |
2.9 |
| Falta
de apoyo a la agricultura |
3.4 |
3.5 |
1.8 |
| Falta
de apoyo del gobierno |
3.2 |
4.2 |
10.3 |
| Corrupción
de autoridades |
3.1 |
2.9 |
5.9 |
| Extrema
pobreza |
2.8 |
1.7 |
5.9 |
| Mal
manejo del gobierno |
2.4 |
0.2 |
1.8 |
| Falta
de servicios básicos |
1.3 |
3.8 |
|
| Falta
de interés de los dirigentes, autoridades |
1.2 |
1.3 |
8.0 |
| Falta
de apoyo a la micro empresa |
1.0 |
2.7 |
|
| La
industrialización |
1.0 |
1.5 |
|
| Otros
* |
12.6 |
12.0 |
16.7 |
| No
responde |
12.1 |
11.9 |
7.7 |
| TOTAL |
100.0 |
100.0 |
100.0 |
| BASE:
Total de entrevistas |
1635 |
480 |
339*** |
¿Significa esto, cambios en la
manera cómo la población define y valora el centralismo-descentralismo? Es
probable. La comparación de las encuestas de 1996 con la de 1999 nos muestra
ligeros cambios.
Aunque la mayoría de los
encuestados se consideraban asimismo como "totalmente de acuerdo con la
descentralización", y creía que la "descentralización era
indispensable para que haya más progreso, mejore la educación, los servicios
de salud, el bienestar de las personas, se construya más carreteras"; sin
embargo, había en la encuesta de 1996 (Cuadro 3) cerca de un 15% de
encuestados que no estaba de acuerdo con la descentralización y/o les era
indiferente. Aunque este porcentaje varió en la encuesta de 1999 a un 6%, lo
interesante es que se produjo un incremento de encuestados que "no
respondieron" a la encuesta (de un 6.8% pasó al 15.2%), lo que en cierta
forma puede considerarse como que las dudas sobre la descentralización se
incrementaron.Todo esto lleva a considerar que las percepciones de la población
sobre la descen-tralización y su importancia corresponden a la imagen que el
período del "fujimorimo" explotó con mayor éxito: el pragmatismo en
la política y en la reducción de los problemas. Este predominio del
pragmatismo desarrollado por el gobierno, en realidad, iba acompañado de una
intensa campaña de descrédito de lo que fue la experiencia de los gobiernos
regionales; de tal manera que lo negativo se identificaba con esa experiencia y
lo positivo con la realización de una obra concreta en el pueblo. Esto ha sido
así, al punto que esta visión pragmática de encarar el descentralismo y
quitarle todo contenido de reforma del Estado, llegó a fortalecer la imagen de
que descentralización son obras o la realización de objetivos concretos (Cuadro
5).
- CUADRO 5
- ¿Por qué piensa que es
descentralista?
(SOLO A QUIENES CREEN QUE EL
GOBIERNO ACTUAL ES DESCENTRALISTA)
|
|
Encuesta
1999 |
| Total
Nacional |
Region
Norte |
| Se
ocupa de todo el país |
44.4 |
37.8 |
| Se
está realizando obras en otros departamentos |
12.7 |
9.5 |
| Ayuda
a los pueblos más alejados |
12.7 |
14.9 |
| Porque
está viajando a todas
las provincias |
5.2 |
4.1 |
| Ha
construido carreteras en provincias |
3.1 |
0.0 |
| Ha
descentralizado el apoyo a municipalidades |
2.5 |
5.4 |
| Ha
construido colegios en las provincias |
2.2 |
0.0 |
| Existen
los gobiernos regionales |
2.2 |
2.7 |
| Hay
más desarrollo provincial |
1.9 |
2.7 |
| Otros
* |
4.9 |
9.5 |
| No
responde |
8.2 |
13.5 |
| TOTAL |
100.0 |
|
| BASE:
Total de entrevistas |
324 |
74 |
En tal sentido podemos deducir
que dentro de esta visión la valoración del centralismo no tiene una carga tan
negativa, aún a pesar de que la población mayoritariamente considera que el
gobierno es centralista.
En 1996, más del 60% así lo
consideraba. En 1999, un poco más del 50% lo seguía considerando centralista (Cuadro
6). Pero, el problema no radica en que se presente esta disminución en la
definición del gobierno como centralista, sino en el hecho de que el porcentaje
de las personas que no responde a la pregunta sea más del 30%. O, visto desde
otro ángulo, que las personas que no tienen opinión sobre el tema llegue a ser
un tercio de la población en el norte.
- CUADRO 6
- ¿Diría usted que el gobierno actual
es centralista o descentralista?
-
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|
Encuesta
1999 |
Encuesta
1996
|
| Total
Nacional |
Total
Norte |
Departamento
Piura |
| Centralista |
55.8 |
52.7 |
63.6 |
| Descentralista |
19.8 |
15.4 |
23.6 |
| No
responde |
24.4 |
31.9 |
12.8 |
| TOTAL |
100.0 |
|
|
| BASE:
Total de entrevistas |
1635 |
480 |
398 |
Una hipótesis que puede
explicar este hecho tiene que ver con la reducción de la concepción sobre la
descentralización y la pérdida de referentes en lo que a reforma del Estado se
refiere. En la encuesta de1999 vemos que, para más de la mitad de los
encuestados, basta que el gobierno invierta en el interior del país para
considerarlo gobierno descentralista (Cuadro 2).
Más aún, la asociación de la
descentralización con la municipalización, los lleva a considerar que bastaría
con reforzar los municipios para considerar que ya se está cumpliendo con la
descentralización.
En la encuesta de 1996, en
todas las ciudades del interior del país, y particularmente en Piura, se pudo
apreciar que más del 60% de la población no se mostraba partidaria de la
creación de regiones ni del establecimiento de gobiernos regionales, inclinándose
más bien por potenciar municipios.
En la encuesta de 1999, esta
cifra se redujo al 36%, pero curiosamente no creció la población que
consideraba necesario la formación de nuevos gobiernos regionales.
Se mantuvo casi en la mismas
proporciones: 27.9% (1996) y 36.3% (1999). Lo que creció considerablemente fue
el porcentaje de "indecisos", que pasó del 7.5% al 35%.
Viéndolo desde otro punto de
vista: en el norte no existe aún una conciencia mayoritaria acerca de la
constitución de nuevos gobiernos regionales.
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La centralización
económica.
Más del 55% del stock
de capital se ha concentrado en Lima a raíz de las privatizaciones y
del incremento de la inversión extranjera desde 1993, el 45% del PBI se
genera en Lima, la productividad por persona se ha incrementado en Lima
y las ciudades en relación con el campo y el resto de regiones. Además,
el 35% de la PEA está concentrada en Lima, el 82% de los depósitos y
el 83% de las colocaciones de los bancos comerciales se efectúan en
Lima y Callao. Existe una concentración territorial de capital físico,
recursos humanos y de capital financiero en Lima.
El centralismo estatal
también tiene sus órdenes de magnitud: en 1,995, el 84% de los
ingresos corrientes del gobierno son recaudados en Lima, que también
concentra el 59% del gasto público y el 40% de los servicios
gubernamentales. El 95% del gasto público total lo efectúan el
gobierno central y sus organismos desconcentrados territorialmente (como
los CTAR).
¿Qué significan estos
indicadores en términos de crecimiento y distribución?: en 1995 Lima
tuvo un producto bruto por persona (3,778 dólares en dólares nominales
y 1,211 en dólares constantes de 1979) que duplicaba el que tuvo el
resto de regiones (1,939 y 621 dólares, respectivamente), el 52% del
ingreso personal se concentraba en Lima, el 91% del ingreso se generaba
en las ciudades y el 50% y el 90% del ahorro personal se generaban,
respectivamente, en Lima y en las ciudades. Gracias a esta concentración
económica, Lima-Callao y las ciudades logran mejores condiciones de
vida, que se traducen en el hecho de que la capital tiene menores
niveles de pobreza (37.6% de la población estaba bajo la línea de
pobreza en 1994) en relación con las áreas rurales, cuya línea de
pobreza está por encima del 65%. (La descentralización en el Perú:
entre la fortaleza del centro y la debilidad de la periferia. Efraín
Gonzáles de Olarte, en "Descentralización y gobernabilidad"
_ Cipca;IEP;1998.)
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El centralismo político.
Es consenso que el Perú
es uno de los países más centralistas de América Latina, en la medida
que: a) el Estado tiene una organización dividida sólo en dos niveles
de gobierno, el central y los 2,000 gobiernos locales. El gobierno
central concentra el 84% de los ingresos y el 95% de los gastos
fiscales, lo que le da un poder económico indiscutible. Si a esto se
agrega el hecho de que el Perú tiene un régimen presidencialista, el
poder fácilmente se concentra en la persona del Presidente de la República;
b) los partidos políticos de alcance nacional y los gremios de
empresarios y trabajadores reflejan la concentración de la población,
de la fuerza laboral y del capital en Lima: son instituciones
centralistas y centralizadas; y, c) el hecho de que Lima tenga el 33% de
los electores significa que las elecciones las deciden los residentes
limeños, lo que condiciona las ofertas electorales y gasto fiscal con
repercusiones sobre el nivel de actividad económica del centro limeño.
Bajo un régimen democrático el sistema electoral alimenta el
centralismo. (La descentralización en el Perú: entre la fortaleza
del centro y la debilidad de la periferia. Efraín Gonzáles de
Olarte, en "Descentralización y gobernabilidad"; CIPCA;
IEP;1998)
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Tres concepciones
sobre descentralización.
Una primera concepción
de la descentralización la considera como una respuesta a la pérdida
de legitimidad y de credibilidad del Estado como monopolio de la
producción de los bienes y de los servicios y como dispensador soberano
de riqueza y de poder. La descentralización sería, por tanto, un medio
para romper con la lógica vertical de esta tradición centralista con
vistas a mejorar la eficacia de la gestión pública. La finalidad explícita
o implícita de este tipo de reforma del Estado sería el descargar de
una parte de sus responsabilidades al gobierno y a la administración
central, transfiriéndolas a las colectividades territoriales para que
éstas, más cercanas y más conocedoras de los problemas locales y
regionales, tomen las decisiones pertinentes y actúen de manera más
eficaz y eficiente.
Otra concepción de la
descentralización, menos tecnocrática y más política, enfatiza la
importancia de la participación. Valora el desarrollo de la sociedad
civil como conjunto de iniciativas, de actividades y de organizaciones
no gubernamentales o privadas que realizan funciones fundamentales de la
sociedad, algunas de las cuales eran desempeñadas por el Estado. La
descentralización sería, por tanto, uno de los ejes privilegiados de
la construcción de la ciudadanía política y social en el marco de una
redefinición de las relaciones entre el Estado, la sociedad y el
mercado que permita actuar positivamente para consolidar la democracia,
fomentar el dinamismo económico y tomar en cuenta las exigencias de la
equidad social.
Una tercera concepción
de la descentralización la vincula con los cambios en curso en los
modos de producción y la reestructuración del orden económico
mediante la aplicación intensiva de nuevas tecnologías y la
internacionalización creciente de las operaciones del capital. La
globalización, el gran evento económico que marca nuestra época,
determina en gran parte lo que los gobiernos pueden -o deben- hacer. En
este sentido, en base a una sinergia entre lo local y lo global, la
globalización podría ser asumida como una oportunidad cuando la
descentralización es concebida como una herramienta -y condición
necesaria- para el desarrollo regional. (Avances y retrocesos de la
descentralización territorial y política en Colombia, Bolivia y Peru. Bruno
Revesz, en "Descentralización y gobernabilidad en tiempos de
globalización";CIPCA;IEP;1998).
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